Hvad gemmer sig bag Bolognas ‘kontor for borgerfantasi’?

Bolognas ’kontor for borgerfantasi’ er ikke bare endnu et smart ord. Der er masser af inspiration at hente i byens arbejde med borgerinddragelse

Jeg har holdt nogle ugers orlov i den smukke, norditalienske by, Bologna, med masser af kultur, god mad og ’italiensk for begyndere’. Nu, hvor jeg alligevel var i byen, har jeg brugt lidt tid på at undersøge, hvordan Bologna arbejder med borgerinddragelse og demokratiudvikling. Byen bryster sig blandt andet af et ’kontor for borgerfantasi’ (L’Ufficio Immaginazione Civica).

Til at begynde med var jeg skeptisk – der findes mange smarte ord om demokratiudvikling og borgerinddragelse. Men min skepsis blev gjort til skamme. Bologna er en by, der gennem mere end ti år har udviklet en både systematisk og eksperimenterende tilgang til borgerinddragelse – og som byder på masser af inspiration og nye perspektiver! Denne artikel bygger på interviews Michelle D’Alena, der leder Fondazione per l’Innovazione Urbana i Bologna samt generel research.

I en nøddeskal er Bologna en interessant og lærerig case ift. borgerinddragelse af tre grunde:

Politisk vision: En samarbejdende by
Byen har en politisk vision om at blive til en ’samarbejdende by’, hvor udviklingen foregår i et udstrakt samarbejde med borgere, civilsamfund og virksomheder. Gennem de seneste ti år er denne udvikling blevet institutionaliseret bl.a. gennem ’kontoret for borgerfantasi’ og systematisk inddragelse gennem ’laboratorier’ i lokalområderne samt borgerbudgetter, hvor der er en pose penge til de indsatser, borgerne vælger at prioritere i hvert af byens seks lokalområder.

 En uafhængig brobygger
Ansvaret for at designe og gennemføre dialog og samarbejde med borgere og andre parter ligger hos Fondazione per l’Innovazione Urbana (forkortet FIU), en organisation med ca. 16 medarbejdere, der er uafhængig af kommunen. FUI fungerer som brobygger mellem administration, politikere og civilsamfund og arbejder efter en tværfaglig tilgang, der bygger på designtænkning, eksperimenter og kontinuerlig læring.

 Løbende afprøvning og læring
Borgerinddragelse foregår efter et ’nærhedsprincip’. Borgerne deltager primært lokalt og har mulighed for at få indflydelse på deres nærområde, bl.a. ift. parker og pladser, skoler, kulturhuse og andre offentlige bygninger. I hvert distrikt er FIU til stede med en medarbejder, en såkaldt ’nærhedsagent’, der er fast tilknyttet og opbygger relationer og kendskab lokalt. FIU udvikler og afprøver løbende nye metoder afhængig af lokalområdet og temaet.

Bologna: Den røde by
Først lidt om, hvor vi er: Bologna har ca. 400.000 indbyggere og er hjemsted for det ældste universitet i Europa. Byen er præget af stor forskellighed og en løbende udskiftning af indbyggere – her er mange studerende og også mange immigranter. Byen er kendt som en ’rød by’ – og det er ikke kun en beskrivelse af de mange røde tage. Byen har nemlig en stærk tradition for aktivisme og et engageret og socialt bevidst civilsamfund. Under 2. verdenskrig var Bologna et vigtigt knudepunkt for modstandsbevægelsen – og i efterkrigstiden har byen i lange perioder været regeret af kommunistpartiet.

Men efter finanskrisen opstod en stigende mistillid og apati blandt byens borgere – hvilket kom til udtryk i faldende valgdeltagelse og utilfredshed med de politiske beslutninger. Det blev afsættet for  en ny måde at arbejde med demokrati og inddragelse på, der er udviklet gennem de sidste ca. 10 år. En udvikling, der i dag har ’fonden for urban innovation’ (FIU) og ’kontoret for borgerfantasi’ som omdrejningspunkt.

Der er brug for borgernes fantasi!
Michele D’Alena er i dag leder af FIU. Han har i mange år arbejdet med at udvikle borgerinddragelse i Bologna og er en af arkitekterne bag det nye paradigme – inklusive ’kontoret for borgerfantasi’, som blev oprettet i 2018:

-Det handler om at få flere ressourcer med ind i byens udvikling – ud fra en erkendelse af, at den traditionelle, bureaukratiske måde, ikke fungerer. Institutionerne har ikke kapacitet til at udvikle nye idéer. Derfor er der brug for at invitere de ressourcer og idéer, der er hos borgere, virksomheder og foreninger, ind. Jeg har selv været skeptisk overfor ordet ’fantasi’, men det viser sig at være et godt udgangspunkt for at tale om, hvordan vi kan løse udfordringer på nye måder, siger han.

 Et nyt paradigme
Ambitionen med ’den samarbejdende by’ er en bevægelse i retning af at engagere borgere, foreninger og virksomheder i dialoger og samarbejder om byens udvikling – både fysisk, økonomisk og socialt. Ifølge Michele D’Alena er Bologna en by præget af en stærk konflikt mellem top-down – initiativer fra kommunen – og bottom-up – initiativer og aktiviteter igangsat af borgere, foreninger og andre aktive kræfter.

-Vi oplever, at folk ikke længere vil deltage på traditionelle måder ved at stemme, gå ind i foreninger m.v. Men samtidig ser vi masser af nye aktivistiske bevægelser – som ofte er centreret omkring det lokale, fælles haver, at holde parkerne i orden etc. Derfor har vi designet et nyt økosystem for deltagelse, som rummer mange forskellige kanaler og muligheder. Du kan lige stemme hurtigt på din mobil om et nyt forslag eller være med i længere processer, hvor du samskaber om at udvikle din lokale park. Du kan vælge, hvad der passer dig, fastslår han.

Samskabelse er et nøgleord i det nye paradigme, der samtidig bygger på et princip om nærhed. Bologna er inddelt i seks lokalområder hver deres lokale råd, der dels rådgiver kommunen, dels fungerer som en ’antenne’ ift. lokalområdets behov. Borgere og andre aktører skal have mulighed for at give deres besyv med, tage initiativer og indgå i samarbejder om det, som betyder noget deres hverdag: Forurening, trafik og mobilitet, skoler, kulturhuse og biblioteker, velfærd – og brugen af parker, pladser og bygninger i nærområdet. Konkrete eksempler er dialog om, hvordan nedlagte offentlige bygninger kan genbruges til lokale formål og samarbejde med borgere om at udvikle offentlige institutioner som ældrecentre, biblioteker og skoler til møde- og aktivitetssteder for lokalområdet.

Borgerfantasi og nærhedsagenter
’Kontoret for borgerfantasi’ koordinerer indsatsen for seks såkaldte ’nærhedsagenter’, en i hvert af kommunens seks distrikter. De står bl.a. for at afholde ‘living labs’ for borgerne i deres distrikt med dialoger om det, der optager borgerne lokalt. Desuden står de for en proces med borgerbudgetter, der finder sted en gang om året i alle seks distrikter. Der ud over designer og gennemfører FIU en række andre processer og dialoger, så de passer til temaet og lokalområdet. Designtænkning, eksperimenter og kontinuerlig afprøvning af nye metoder er en vigtig del af FIUs arbejdsmåde. Et vigtigt princip i arbejdet med borgerinddragelse er desuden at koble borgernes input med faglige indsigter og data.

Et andet element i den nye måde at tænke borgerinddragelse og samskabelse på, handler om at skabe hurtige resultater og forandringer, så borgerne kan mærke, at det gør en forskel. Derfor er midlertidighed, afprøvninger og investeringer i initiativer her og nu også en del af det nye paradigme.

Udfordring: Følger magten med?
Ifølge Michele D’Alena har den decentrale tilgang og princippet om nærhed slået rødder overalt i kommunen. Men det betyder ikke, at der ikke er udfordringer. Michelle D’Alena peger på en klassisk udfordring:

-Det er ikke nemt, for du kan udvikle et nyt team af medarbejdere, der arbejder tæt på borgerne, men uden magt. Det er ikke altid, at magten flytter med – og så bliver folk mere frustrerede. Det er en risiko.

Et uafhængigt ’borgerinddragelseskontor’
Og nu er vi så fremme ved noget, som er særligt bemærkelsesværdigt i den måde, Bologna har organiseret arbejdet med borgerinddragelse på.  Fondazione per l’Innovazione Urbana er nemlig organisatorisk adskilt fra bystyret i Bologna. Fonden fungerer som en uafhængig aktør, der initiativ for initiativ bliver hyret af kommunen til at stå for at designe og gennemføre processer med inddragelse af borgere og andre aktører.

I praksis er FIU kommunens ’borgerinddragelses-kontor’, men formelt er de to organisationer adskilt og indgår løbende formelle kontrakter om samarbejde. Historisk er FIU en videreudvikling af et Urban Lab, som flere italienske byer etablerede i 00’erne med den opgave at formidle om byernes udfordringer. I Bologna er det oprindelig Urban Lab blevet omdannet til en organisation med fokus på inddragelse og samskabelse af byens udvikling. Michelle D’Alena sammenligner FIU med andre uafhængige tænketanke eller fonde, fx britiske NESTA, eller Dansk Design Center.

En neutral brobygger
Ifølge Michelle D’Alena er der klare fordele ved denne organisering. Først og fremmest råder FIU over en stor gruppe medarbejdere med tværfaglige kompetencer – arkitekter, urbanister, antropologer, designere, scient.pol.er og kommunikatører, der både har de rette kompetencer og erfaring med at designe og gennemføre inddragelses- og samskabelsesprocesser. Det er en fleksibel organisation, der hurtigt kan sætte et hold til opgaven:

-Det kan gå meget hurtigere end hvis kommunens administration selv skulle stå for det. Italiensk bureaukrati kan være besværligt. Vi kan hurtigt sammensætte teams med nye kompetencer – vi er yngre, friskere og mere fleksible. Og vi er klar til at stille op til møder på skæve tidspunkter fx om eftermiddagen efter arbejdstid. Det kan være vanskeligt at få kommunens medarbejdere til, men for os er det en kerneopgave, fortæller Michel D’Alena.

FIU er frit stillet ift. fx at samarbejde fx med universitetet i Bologna og kan agere som en neutral brobygger mellem borgere og civilsamfund og de kommunale medarbejdere og politikere. Det har både fordele og ulemper: FIU har mulighed for at arbejde professionelt, fleksibelt og eksperimenterende med inddragelses- og samarbejdsprocesser uafhængigt af de kommunale myndigheder. Samtidig har FIUs medarbejdere de kompetencer og betingelser, der skal til for at udvikle relationer til borgere og lokale aktører og opbygge tillid.

Skubber til kommunen
Men der ligger også et stort arbejde i at formidle borgernes input og behov ind i den kommunale organisation og forankre dem. Og borgerne kan ikke altid skelne mellem FIU og kommunen. Som Michele D’Alena siger:

-Det er ikke nemt, når vi står med en konflikt. Måske er borgerne sure på kommunen – og vi bliver bedt om at stå for processen, så borgerne taler med os. Vi siger, vi er ikke kommunen – men borgerne oplever jo – i hver tilfælde til at begynde med – at det er vi..

Så det er en balancegang, hvor FIU i rollen som brobygger på én gang arbejder udad mod borgerne og indad mod de kommunale medarbejdere og politikere og er med til at præge de politikker og tænkemåder. Her er udvikling af kompetencer og kapacitet særligt i den kommunale organisation, men også i civilsamfundet, et vigtigt indsatsområde. Michelle D’Alena fortæller, at FIU har udviklet et forløb med fælles træning i inddragelse og samskabelse for administratorer og aktører fra civilsamfundet. Ligesom fonden bidrager til en masteruddannelse på universitetet i Bologna, hvor offentligt ansatte får styrket deres kompetencer til at samarbejde med lokalsamfund. Han ser det som fondens er opgaven at skubbe den kommunale organisation i retning af en højere grad af inddragelse af og samarbejde med borgere og andre parter.

Nærhed og fleksibilitet er det vigtigste
I de ti år, Bologna har arbejdet med at udvikle nærdemokratiet, er særlig to ting blevet tydelige: Betydningen af arbejde tæt på lokalsamfundet – og af at  være fleksibel og tilpasset den lokale kontekst. Da jeg spørger Michelle D’Alena om de vigtigste læringspunkter, svarer han:

-Vi bliver nødt til løbende at forandre – og være så fleksible som muligt. Og så er det vigtigt at bygge en tættere og stærkere relation til borgerne – særligt de mest udsatte/sårbare. Det er ikke nemt, og derfor opfinder vi hele tiden noget nyt. Vi bruger alle de metoder, der er behov for – det kommer an på lokalområdet. I de nærområder, som er mest udsatte, kan vi fx ikke bruge Facebook, men har gode erfaringer med at opsøge folk fysisk, der hvor de er. Det er præcis den viden, ’nærhedsagenterne’ har – de kender området.

Mange forskellige metoder og institutioner til dialog, inddragelse og samskabelse har været benyttet i de sidste ti år. Vigtige milepæle er vedtagelse af en Urban Innovation Plan, der bygger på et princip om, at byens udvikling skal ske i samarbejde med engagerede borgere, foreninger og andre aktører. Det var i den sammenhæng ’kontoret for borgerfantasi’ blev etableret som en base for seks såkaldte ’nærheds-agenter’, der hver er tilknyttet et lokalområde. Her arbejder de med at skabe relationer til borgere og lokale foreninger, understøtte lokale samarbejder og afdække behov og ressourcer i lokalområdet gennem dialogprocesser, laboratorier m.v.

Metoder tilpasses løbende
Dialog og inddragelse i lokalområderne retter sig mod både den fysiske udvikling og omdannelse af pladser og bygninger og mod de emner, der optager borgerne i lokalområdet som fx mobilitet, luftkvalitet og brugen af offentlige pladser. Gradvis har borgerinddragelsen udviklet sig fra dialog til aktiv deltagelse og samarbejde. Metoderne er tilpasset hen ad vejen, fx er både den digitale platform for borgerdeltagelse, Bologna Participa og processen for borgerbudgetter løbende er blevet udviklet og tilpasset.

Borgmesterbesøg og unges trivsel
Samtidig er en række konkrete og praktiske indsatser blevet til som resultat af lokale dialoger, fx er der blevet oprettet et rengørings-team i hvert lokalområde og den lokale politiindsats er blevet styrket. Ligesom Bologna har indført en ordning, hvor byens socialdemokratiske borgmester, Matteo Lepore, flytter sin administration med ud i et af byens seks lokalområder i en uge hver måned.

Michele D’Alena fortæller, at FIU også arbejder med større strategiske indsatser, helt aktuelt en indsats for at forbedre trivslen for byens unge. Særligt efter corona epidemien slås mange unge med dårlig mental trivsel. Fx er andelen af unge i Bologna, der skader sig selv, vokset med 60 % de sidste tre år. FIU har arbejdet med at afdække udfordringerne – bl.a. i en dialog med de unge selv og med lærere på ungdomsuddannelserne. Nu er der udarbejdet en strategi, som bl.a. handler om at re-designe kommunens tilbud på tværs af uddannelses- og socialområdet, at opbygge fællesskaber og samarbejde med forældrene, ligesom der skal udvikles nye kanaler til at give de unge politisk indflydelse. Bologna Kommune netop har sat 80 mio. euro af til indsatser, der skal rulles ud over de næste tre år. Et arbejde, som FIU også bliver en del af.

En udfordring at dele magten
Her til slut er det store spørgsmål naturligvis, hvilken forskel de mange indsatser har gjort? På det organisatoriske niveau er borgerinddragelse og samskabelse blevet institutionaliseret gennem bl.a. FIU, ’kontoret for borgerfantasi’, de seks nærhedsagenter, løbende afholdelse af laboratorier i byens lokalområder, gennemførelse af et årligt borgerbudget og den digitale inddragelseskanal, Bologna Participa. Hvad angår deltagelse har FIU har gjort op  hvor mange ’laboratorier’, møder og processer, der er gennemført med hvor mange deltagere. Samt hvor mange penge, der er investeret i projekter, som borgerne har udtrykt behov for eller selv været med til at gennemføre – og det er imponerende tal.

Så der er ingen tvivl om, at indsatsen har sat sig spor både i muligheder for deltagelse og i det aftryk, borgere og andre aktører får mulighed for at sætte på byens udvikling. Der er stadig udfordringer – nogle grupper af borgere, fx de unge og borgere med udenlandsk baggrund er vanskelige at nå. Ligesom det er en stor opgave at påvirke den kommunale tænke- og arbejdsmåde i en mere inddragende og samskabende retning. Ifølge Michel D’Alena går det den rette vej:

-Politikerne forstår, at gennem deltagelse kan de lede bedre, de kender byen bedre og kan tage bedre beslutninger. Men det med at dele magten er en udfordring. Arbejdet med inddragelse er ikke sort-hvidt, og der kan både være problemer og muligheder i det, slutter han.